Nassauskiesung BVerfGE 58, 300

1. a) Bei Streit über die Rechtmäßigkeit einer enteignenden Maßnahme haben die grundsätzlich zuständigen Verwaltungsgerichte deren Rechtmäßigkeit in vollem Umfang zu prüfen. Hierzu gehört die Feststellung, ob das Gesetz, auf dem der Eingriff beruht, eine Regelung über Art und Ausmaß der zu leistenden Entschädigung enthält.
b) Den ordentlichen Gerichten obliegt bei Streit wegen der Höhe der Enteignungsentschädigung die Prüfung, ob dem Betroffenen eine den (vorhandenen) gesetzlichen Vorschriften entsprechende Entschädigung gewährt worden ist (vgl. BVerfGE 46, 268 [285]).
2. Sieht der Betroffene in einer gegen ihn gerichteten Maßnahme eine Enteignung, so kann er eine Entschädigung nur einklagen, wenn eine gesetzliche Anspruchsgrundlage vorhanden ist. Fehlt sie, muß er sich bei den zuständigen Gerichten um die Aufhebung des Eingriffsaktes bemühen.
3. Bei der Bestimmung der Rechtsstellung des Grundstückseigentümers nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG wirken bürgerliches Recht und öffentlich-rechtliche Gesetze gleichrangig zusammen.
4. Es steht mit dem Grundgesetz in Einklang, daß das Wasserhaushaltsgesetz das unterirdische Wasser zur Sicherung einer funktionsfähigen Wasserbewirtschaftung - insbesondere der öffentlichen Wasserversorgung - einer vom Grundstückseigentum getrennten öffentlich-rechtlichen Benutzungsordnung unterstellt hat.

Entscheidungsformel:
§ 1a Absatz 3 Nummer 1, § 2 Absatz 1, § 3 Absatz 1 Nummer 6 und § 6 des Gesetzes zur Ordnung des Wasserhaushalts (Wasserhaushaltsgesetz - WHG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. Oktober 1976 (Bundesgesetzbl. I S. 3017) sind mit dem Grundgesetz vereinbar.
Dasselbe gilt für § 17, soweit hiernach kein Rechtsanspruch auf Bewilligung nach § 8 eingeräumt ist, wenn die Wassernutzung nach Maßgabe des beim Inkrafttreten des Wasserhaushaltsgesetzes geltenden Landesrechts aufgrund des Eigentums am Grundstück ausgeübt worden ist.

Gründe:
A.
Die Vorlage betrifft die Frage, ob es mit der Verfassung vereinbar ist, daß das Grundeigentum nicht zu einer Grundwasserbenutzung berechtigt, die nach dem Wasserhaushaltsgesetz eine behördliche Gestattung erfordert.
I.
Am 27. Juli 1957 erließ der Bund aufgrund seiner Rahmenkompetenz nach Art. 75 Nr. 4 GG das Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts (Wasserhaushaltsgesetz [BGBl. I S. 1110]). Es trat am 1. März 1960 in Kraft (Gesetz vom 19. Februar 1959 [BGBl. I S. 37]) und wurde nach mehreren Änderungen unter dem 16. Oktober 1976 (BGBl. I S. 3017) neu bekanntgemacht.
1. Vorher war das Wasserrecht durch eine Vielzahl unterschiedlicher Regelungen gekennzeichnet. In der Zeit von 1862 bis 1932 hatte die Mehrzahl der damals bestehenden Länder (Bundesstaaten) das Wasserrecht durch Gesetze geregelt, die in Konzeption und Umfang teilweise erheblich voneinander abwichen. In einzelnen Regionen blieb es bei der Geltung der überkommenen gemeinrechtlichen Regelungen. Das hatte zur Folge, daß in einigen der nach 1945 neu gebildeten Länder bis zu vier Wasserrechtskreise nebeneinander bestanden.
Besonders ausgeprägt war die Diskrepanz der verschiedenen Rechtskreise in bezug auf das Grundwasser. Zwar räumten die Rechtsordnungen dem Eigentümer eines Grundstücks grundsätzlich die Befugnis ein, auf das unter der Oberfläche des Grundstücks befindliche Wasser zuzugreifen. Während diese Befugnis aber in den gemeinrechtlich geprägten Gebieten ihre Grenze allein im Schikaneverbot fand, war beispielsweise in Baden und Bayern für jedes Zutagefördern von Grundwasser, das nicht lediglich vorübergehenden Zwecken oder der Deckung des eigenen Hausbedarfs und Wirtschaftsbedarfs diente, eine behördliche Erlaubnis notwendig; diese war zu versagen oder an Bedingungen zu knüpfen, wenn und soweit Rücksichten des Gemeinwohls es erforderten (Art. 19 Abs. 1 und Abs. 2 des Wassergesetzes für das Königreich Bayern vom 23. März 1907 [GVBl. S. 157]; § 22, § 52 Abs. 2, § 53 des Badischen Wassergesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 12. April 1913 [GVBl. S. 250]).
Das im Ausgangsverfahren relevante Preußische Wassergesetz vom 7. April 1913 (PrGS S. 53 - PrWG) versuchte, einen Ausgleich der verschiedenen am Grundwasser bestehenden Nutzungsinteressen mit privatrechtlichen Mitteln herbeizuführen. Es untersagte dem Eigentümer eines Grundstücks, unterirdisches Wasser zum Gebrauch oder Verbrauch dauernd in weiterem Umfang als für die eigene Haushaltung und Wirtschaft zutage zu fördern, wenn dadurch die Wassergewinnungsanlage eines anderen oder die Nutzung eines fremden Grundstücks erheblich beeinträchtigt wurde (§ 200 PrWG). Verboten war darüber hinaus die Verunreinigung des Grundwassers zum Nachteil anderer durch das Einbringen oder Einleiten von Stoffen in den Boden (§ 202 PrWG). Bei einem Verstoß gegen diese Bestimmungen stand dem Geschädigten ein Unterlassungsanspruch zu.
2. Das Bedürfnis zum Erlaß des Wasserhaushaltsgesetzes wurde einmal mit der bestehenden Regelungsvielfalt begründet, die angesichts der weiträumigen und länderübergreifenden Aufgaben der Wasserwirtschaft als untragbar erschien (Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung, BTDrucks II/2072 S. 17). Darüber hinaus wurde vor allem der Schutz der Grundwasservorkommen, nicht zuletzt unter dem Gesichtspunkt der Sicherung der Trinkwasserversorgung, als unzureichend angesehen (Bericht des 2. Sonderausschusses - Wasserhaushaltsgesetz - [BTDrucks II/3536 S. 1]).
Ziel des Wasserhaushaltsgesetzes ist es, eine geordnete Bewirtschaftung des oberirdischen und unterirdischen Wassers nach Menge und Beschaffenheit herbeizuführen (Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung, a.a.O., S. 16). Das Vierte Gesetz zur Änderung des Wasserhaushaltsgesetzes vom 26. April 1976 (BGBl. I S. 1109) hat diese Zielsetzung hervorgehoben, indem es als § 1a Abs. 1 folgende Bestimmung einfügte:
"Die Gewässer sind so zu bewirtschaften, daß sie dem Wohl der Allgemeinheit und im Einklang mit ihm auch dem Nutzen einzelner dienen und daß jede vermeidbare Beeinträchtigung unterbleibt."
a) Das Wasserhaushaltsgesetz unterscheidet zwischen der Benutzung und dem Ausbau von Gewässern. Zu den Gewässern gehört das Grundwasser (§ 1 Abs. 1 Nr. 2 WHG). Darunter versteht das Gesetz das gesamte unterirdische Wasser.
Jede Gewässerbenutzung bedarf nach § 2 Abs. 1 WHG grundsätzlich einer behördlichen Zulassung in der Form der Erlaubnis oder der Bewilligung. Beide unterscheiden sich in der Art der eingeräumten Rechtsstellung: Die Erlaubnis gewährt eine widerrufliche Befugnis (§ 7 WHG), die Bewilligung dagegen ein unwiderrufliches, aber befristetes Recht zu einer bestimmten Gewässerbenutzung (§ 8 WHG).
Was als Benutzung anzusehen ist, bestimmt § 3 WHG. Dazu gehört das Einleiten von Stoffen in das Grundwasser (Abs. 1 Nr. 5) sowie das Entnehmen, Zutagefördern, Zutageleiten und Ableiten von Grundwasser (Abs. 1 Nr. 6). Als Benutzung gelten darüber hinaus das Aufstauen, Absenken und Umleiten von Grundwasser mit Hilfe von Anlagen (Abs. 2 Nr. 1) sowie Maßnahmen, die geeignet sind, dauernd oder in einem nicht nur unerheblichen Ausmaß schädliche Veränderungen der physikalischen, chemischen oder biologischen Beschaffenheit des Wassers herbeizuführen (Abs. 2 Nr. 2).
Die Zulassung einer beabsichtigten Gewässerbenutzung ist nach § 6 WHG zu versagen, wenn von dem Vorhaben eine anders nicht abwendbare Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit, insbesondere eine Gefährdung der öffentlichen Wasserversorgung, zu erwarten ist. Eine Bestimmung, daß eine Erlaubnis oder eine Bewilligung unter bestimmten Voraussetzungen zu erteilen sei, enthält das Gesetz für neue Benutzungen nicht. Dadurch sollte zum Ausdruck gebracht werden, daß ein Rechtsanspruch auf Erteilung einer Erlaubnis oder einer Bewilligung nicht besteht (Begründung zum Gesetzentwurf, a.a.O., S. 23; Bericht des 2. Sonderausschusses, a.a.O., S. 10). Der Bundestag lehnte bei der Verabschiedung des Gesetzes eine Fassung des § 6 ab, aus der sich ein Anspruch auf Zulassung aller das Gemeinwohl nicht beeinträchtigenden Gewässerbenutzungen ergeben hätte (Verhandlungen des Deutschen Bundestages, II. Wp, 216. Sitzung, StenBer, S. 12800, 12848).
Der Ausbau eines oberirdischen Gewässers ist keine Benutzung (§ 3 Abs. 3 WHG). Er ist grundsätzlich nur nach Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens zulässig (§ 31 Abs. 1 WHG). Als Ausbau bezeichnet das Gesetz "die Herstellung, Beseitigung oder wesentliche Umgestaltung eines Gewässers oder seiner Ufer".
Der im Jahre 1976 eingefügte § 1a Abs. 3 WHG bestimmt, daß das Grundeigentum weder zu einer erlaubnispflichtigen oder bewilligungspflichtigen Gewässerbenutzung noch zu einem Gewässerausbau berechtigt. Damit wollte der Gesetzgeber klarstellen, daß die Vorschriften über Gewässerbenutzung und Gewässerausbau als inhaltsbestimmende Regelungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG das Grundeigentum von vornherein zugunsten der öffentlichen Wasserversorgung einschränkten (Bericht des Innenausschusses [BTDrucks 7/4546 S. 5]).
b) Die Voraussetzungen für die Zulassung einer Grundwasserbenutzung ergeben sich hiernach aus § 1a Abs. 3, § 2 Abs. 1, § 3 Abs. 1 Nrn 5 und 6, Abs. 2 sowie aus § 6 WHG. Diese Vorschriften lauten:
"§ 1a Grundsatz
(1) - (2) ...
(3) Das Grundeigentum berechtigt nicht
1. zu einer Gewässerbenutzung, die nach diesem Gesetz oder nach den Landeswassergesetzen einer Erlaubnis oder Bewilligung bedarf,
2. zum Ausbau eines oberirdischen Gewässers.
§ 2 Erlaubniserfordernis und Bewilligungserfordernis
(1) Eine Benutzung der Gewässer bedarf der behördlichen Erlaubnis (§ 7) oder Bewilligung (§ 8), soweit sich nicht aus den Bestimmungen dieses Gesetzes oder aus den im Rahmen dieses Gesetzes erlassenen landesrechtlichen Bestimmungen etwas anderes ergibt.
(2) ...
§ 3 Benutzungen
(1) Benutzungen im Sinne dieses Gesetzes sind
1.-4 a. ...
5. Einleiten von Stoffen in das Grundwasser,
6. Entnehmen, Zutagefördern, Zutageleiten und Ableiten von Grundwasser.
(2) Als Benutzungen gelten auch folgende Einwirkungen:
1. Aufstauen, Absenken und Umleiten von Grundwasser durch Anlagen, die hierzu bestimmt oder hierfür geeignet sind,
2. Maßnahmen, die geeignet sind, dauernd oder in einem nicht nur unerheblichen Ausmaß schädliche Veränderungen der physikalischen, chemischen oder biologischen Beschaffenheit des Wassers herbeizuführen.
(3) Maßnahmen, die dem Ausbau eines oberirdischen Gewässers dienen, sind keine Benutzungen. ...
§ 6 Versagung
Die Erlaubnis und die Bewilligung sind zu versagen, soweit von der beabsichtigten Benutzung eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit, insbesondere eine Gefährdung der öffentlichen Wasserversorgung, zu erwarten ist, die nicht durch Auflagen oder durch Maßnahmen einer Körperschaft des öffentlichen Rechts (§ 4 Abs. 2 Nr. 3) verhütet oder ausgeglichen wird."
Der Inhalt der mit der Zulassung gewährten Rechtsstellung ist den §§ 7 und 8 WHG zu entnehmen, die in ihren hier interessierenden Teilen lauten:
"§ 7 Erlaubnis
(1) Die Erlaubnis gewährt die widerrufliche Befugnis, ein Gewässer zu einem bestimmten Zweck in einer nach Art und Maß bestimmten Weise zu benutzen; sie kann befristet werden.
(2) ...
§ 8 Bewilligung
(1) Die Bewilligung gewährt das Recht, ein Gewässer in einer nach Art und Maß bestimmten Weise zu benutzen. ...
(2)-(4) ...
(5) Die Bewilligung wird für eine bestimmte angemessene Frist erteilt, die in besonderen Fällen dreißig Jahre überschreiten darf.
(6) ..."
Die grundlegende Bestimmung für den Gewässerausbau lautet:
"§ 31 Ausbau
(1) Die Herstellung, Beseitigung oder wesentliche Umgestaltung eines Gewässers oder seiner Ufer (Ausbau) bedarf der vorherigen Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens. ... Ein Ausbau kann ohne vorherige Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens genehmigt werden, wenn mit Einwendungen nicht zu rechnen ist.
(1a)-(3) ..."
c) Die beim Inkrafttreten des Wasserhaushaltsgesetzes bestehenden Gewässerbenutzungen haben in den §§ 15 bis 17 eine differenzierte Behandlung gefunden. Für Benutzungen aufgrund von Rechten, die nach den früheren Landeswassergesetzen erteilt oder aufrechterhalten worden waren, bleibt es bei der überkommenen Rechtslage, wenn an einem von den Ländern bestimmten Stichtag rechtmäßige Anlagen zu ihrer Ausübung vorhanden waren (§ 15 WHG). Die Inhaber anderer alter Rechte haben einen Anspruch auf eine Bewilligung nach neuem Recht. An dessen Stelle tritt ein Anspruch auf Entschädigung, wenn die Benutzung nach § 6 nicht genehmigungsfähig ist (§ 17 Abs. 2 und Abs. 3 WHG). Andere alte Benutzungen durften noch fünf Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes ohne Erlaubnis oder Bewilligung fortgesetzt werden (§ 17 Abs. 1 WHG). Wurde rechtzeitig ein Antrag auf Zulassung nach neuem Recht gestellt, so verlängerte sich die Frist bis zur rechtskräftigen Entscheidung über den Antrag.
Im einzelnen bestimmt das Gesetz:
"§ 17 Andere alte Benutzungen
(1) Eine Erlaubnis oder eine Bewilligung wird erst nach Ablauf von fünf Jahren seit dem 1. März 1960 erforderlich für Benutzungen, die über die nach diesem Gesetz erlaubnisfreie Benutzung hinausgehen, soweit sie am 1. März 1960
1. auf Grund eines Rechtes oder einer Befugnis der in § 15 Abs. 1 und 2 genannten Art ausgeübt werden durften, ohne daß zu dem dort genannten Zeitpunkt rechtmäßige Anlagen vorhanden waren, oder
2. auf Grund eines anderen Rechtes oder in sonst zulässiger Weise ausgeübt werden durften; für Benutzungen, die nur mittels Anlagen ausgeübt werden können, gilt dies nur, wenn zu dem in § 15 Abs. 1 genannten Zeitpunkt rechtmäßige Anlagen vorhanden waren.
Ist eine Erlaubnis oder eine Bewilligung vor Ablauf der fünf Jahre beantragt worden, so darf die Benutzung bis zum Eintritt der Rechtskraft der Entscheidung über den Antrag fortgesetzt werden.
(2) In den Fällen des Absatzes 1 ist dem Inhaber eines Rechtes auf seinen fristgemäß gestellten Antrag eine Bewilligung im Umfang seines Rechtes zu erteilen; § 6 bleibt unberührt. Der Anspruch auf eine Bewilligung nach Satz 1 besteht nicht, soweit nach dem am 1. März 1960 geltenden Recht die Aufhebung oder Beschränkung des Rechtes ohne Entschädigung zulässig war.
(3) Wird in den Fällen des Absatzes 2 auf Grund des § 6 eine Bewilligung versagt oder nur in beschränktem Umfang erteilt, so steht dem Berechtigten ein Anspruch auf Entschädigung zu. Dies gilt nicht, soweit nach dem am 1. März 1960 geltenden Recht die Aufhebung oder die Beschränkung des Rechtes ohne Entschädigung zulässig war.
§ 15 Alte Rechte und alte Befugnisse
(1) Eine Erlaubnis oder eine Bewilligung ist, soweit die Länder nichts anderes bestimmen, nicht erforderlich für Benutzungen
1. auf Grund von Rechten, die nach den Landeswassergesetzen erteilt oder durch sie aufrechterhalten worden sind,
2. auf Grund von Bewilligungen nach § 1 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über Vereinfachungen im Wasserrecht und Wasserverbandsrecht vom 10. Februar 1945 (Reichsgesetzbl I S. 29),
3. auf Grund einer nach der Gewerbeordnung erteilten Anlagegenehmigung,
zu deren Ausübung am 12. August 1957 oder zu einem anderen von den Ländern zu bestimmenden Zeitpunkt rechtmäßige Anlagen vorhanden sind.
(2) Eine Erlaubnis oder eine Bewilligung ist ferner nicht erforderlich für Benutzungen auf Grund gesetzlich geregelter Planfeststellungsverfahren oder auf Grund hoheitlicher Widmungsakte für Anlagen des öffentlichen Verkehrs, zu deren Ausübung am 12. August 1957 rechtmäßige Anlagen vorhanden sind.
(3) - (4) ..."
II.
1. Der Kläger des Ausgangsverfahrens betreibt im nördlichen Münsterland eine Kiesbaggerei. Das Grundstück, auf dem die Aufbereitungsanlage steht, ist sein Eigentum. Seit 1936 baut der Betrieb auf zwei angrenzenden Parzellen, die der Kläger zu diesem Zweck von einem Landwirt gepachtet hat, bis in den Grundwasserbereich hinein Sand und Kies ab.
Die Abbauflächen liegen in der Schutzzone III A eines von der Stadt R. errichteten Wasserwerks. Das Wasserschutzgebiet wurde durch eine Verordnung vom 24. Oktober 1973 festgesetzt, nachdem der Bereich am 6. Februar 1968 zunächst vorläufig unter Schutz gestellt worden war.
Im Februar 1965 beantragte der Kläger, ihm zur Fortsetzung des Kiesabbaus eine Erlaubnis nach dem Wasserhaushaltsgesetz zu erteilen. Im Oktober 1973 lehnte die Behörde den Antrag mit der Begründung ab, die Entfernung der Abbaustellen zur Brunnenanlage des Wasserwerks betrage teilweise nur 120 m; Verunreinigungen des Baggersees könnten daher den Brunnen erreichen und die öffentliche Wasserversorgung gefährden. Der Widerspruch des Klägers blieb ohne Erfolg. Klage auf Erteilung der beantragten Erlaubnis erhob er nicht.
Der Antrag des Klägers auf Gewährung einer Entschädigung wurde gleichfalls abgelehnt. Daraufhin erhob er Klage gegen das Land Nordrhein-Westfalen auf Zahlung einer angemessenen, der Höhe nach in das Ermessen des Gerichts gestellten Entschädigung. Er machte geltend, die Versagung der Erlaubnis zur Naßauskiesung stelle einen enteignenden Eingriff in seinen eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb sowie in das Grundeigentum dar. Etwaige Entschädigungsansprüche des Grundstückseigentümers, seines Verpächters, hatte er sich zuvor abtreten lassen.
Das Landgericht erklärte die Klage dem Grunde nach für gerechtfertigt. Die dagegen gerichtete Berufung blieb erfolglos.
2. Auf die Revision des beklagten Landes hat der Bundesgerichtshof das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt,
ob § 1a Abs. 3, § 2 Abs. 1 und § 6 des Wasserhaushaltsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. Oktober 1976 (BGBl. I S. 3017) mit Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG insoweit vereinbar sind, als sie den Inhalt des Grundeigentums im Verhältnis zum Grundwasser regeln.
Zur Begründung der Vorlage führt der Bundesgerichtshof aus: Die Entscheidung des Ausgangsverfahrens hänge von der Gültigkeit der zur Prüfung gestellten Vorschriften ab. Stünden diese mit Art. 14 GG in Einklang, so sei die Klage abzuweisen. Andernfalls müsse mit der Entscheidung zugewartet werden, bis der Gesetzgeber eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Inhaltsbestimmung des Grundeigentums im Verhältnis zur Grundwassernutzung vorgenommen habe. Soweit die genannten Vorschriften diesen Bereich regelten, halte der Senat sie für verfassungswidrig.
a) Art. 14 GG schütze den Eigentümer gegen Beeinträchtigungen, die ihn in einer Rechtsposition träfen. Eine rechtlich gesicherte Möglichkeit des Zugriffs auf das Grundwasser stehe dem Grundeigentümer nach dem Wasserhaushaltsgesetz aber nicht zu. Zwar gehöre nach § 905 Abs. 1 BGB zum Grundstückseigentum auch die Befugnis, über das auf dem Grundstück vorgefundene Grundwasser zu verfügen. Diese Befugnis sei jedoch durch die öffentlich-rechtliche Benutzungsordnung des Wasserhaushaltsgesetzes erheblich eingeschränkt worden. Jede wasserwirtschaftlich bedeutsame Nutzung des Grundwassers sei an eine vorherige staatliche "Verleihung" gebunden, auf die kein Rechtsanspruch des Grundstückseigentümers bestehe. Das Vierte Änderungsgesetz habe diese Rechtslage durch die Einführung des § 1a Abs. 3 WHG klargestellt. Die Benutzungsregelung sei damit eine Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums "im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG und § 903 BGB", welche die Grundwasserbenutzungen grundsätzlich vom Inhalt des Grundeigentums ausschließe.
Der Sinnzusammenhang der §§ 2, 3 und 6 WHG und die Gesetzesmaterialien ergäben zweifelsfrei, daß der Gesetzgeber in der Versagung einer Erlaubnis oder Bewilligung zur Grundwasserbenutzung keinen enteignenden Eingriff in das Grundeigentum gesehen habe. Folgerichtig enthalte § 6 WHG keine Entschädigungsklausel. Soweit der Senat in früheren Entscheidungen die Entschädigungsregelung für Wasserschutzgebiete (§ 19 Abs. 3 WHG) für entsprechend anwendbar erklärt habe, halte er daran nicht fest.
b) Es sei allerdings fraglich, ob die vom Kläger des Ausgangsverfahrens beabsichtigte Auskiesungsmaßnahme eine Benutzung des Grundwassers im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 6 WHG darstelle oder ob sie auf den "Ausbau eines oberirdischen Gewässers" gerichtet gewesen sei und daher nach § 31 und § 3 Abs. 3 WHG der vorherigen Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens bedurft habe. Die Rechtsstellung des Grundstückseigentümers sei bei einer "privatnützigen" Planfeststellung aber nicht besser als bei einer Benutzung im Sinne von § 3 Abs. 1 WHG.
c) Die Regelung, daß dem Grundstückseigentümer jede rechtlich gesicherte Möglichkeit des Zugriffs auf das Grundwasser versagt werde, genüge nicht den Anforderungen, die Art. 14 GG an ein den Inhalt und die Schranken des Grundeigentums bestimmendes Gesetz stelle.
Der Gesetzgeber habe durch die beanstandeten Vorschriften "der Ausübung von Rechten aus dem Grundeigentum (§ 905 BGB) eine "repressive" Schranke gesetzt" und die staatliche Genehmigung zur materiellen Voraussetzung für das Recht auf Grundwasserbenutzung gemacht. Er habe diese einschneidende Beschränkung der Befugnisse des Grundstückseigentümers gewählt, um den Gefahren, die von einer unbeschränkten Wassernutzung privater Eigentümer ausgehen würden, wirksam zu begegnen. Der starke soziale Bezug des Grundwassers und seine soziale Funktion rechtfertigten es aber nicht, jeden Anspruch des Grundstückseigentümers auf Zugang zum Grundwasser auszuschließen und dessen Nutzung in das Ermessen der Verwaltung zu stellen.
Eine solche Regelung sei möglicherweise hinzunehmen, soweit es allein um die Benutzung des Grundwassers etwa in der Form der Wassergewinnung gehe. Die Regelung greife jedoch auch dann ein, wenn die Ausübung der dem Grundeigentum sonst innewohnenden Befugnisse nur unter gleichzeitiger Benutzung des Grundwassers erfolgen könne, wie es bei der Naßauskiesung oder der Gründung eines Bauwerks im Grundwasserbereich der Fall sei. In diesen Fällen, in denen sich der Grundeigentümer des Grundwassers "erwehren" müsse, gebe das Gesetz die Bestimmung des Inhalts des Grundeigentums dem am Gemeinwohl ausgerichteten Ermessen der Verwaltung anheim. Bei entsprechendem Gewicht des Gemeinwohlinteresses könne und solle nach der positiven Regelung des Wasserhaushaltsgesetzes die Privatnützigkeit des Grundeigentums ganz entfallen. Das erlaube Eingriffe bis in den Bereich der Wesensgehaltsgarantie. Das Grundeigentum unterliege damit einer potentiell "totalen" Sozialbindung und diene nicht mehr nur "zugleich" dem Wohle der Allgemeinheit.
Das sei mit Art. 14 GG nicht zu vereinbaren. Das Gemeinwohlinteresse legitimiere den - grundsätzlich entschädigungspflichtigen - Zugriff auf privates Eigentum (Art. 14 Abs. 3 GG). Die Stärke dieses Interesses (allein) könne jedoch den entschädigungslosen Entzug von Eigentümerpositionen nicht rechtfertigen. Vielmehr gebiete der Grundsatz der Lastengleichheit, die Lasten eines im dringenden öffentlichen Interesse liegenden hoheitlichen Eingriffs in die Privatrechtssphäre nicht dem zufällig von dem Eingriff Betroffenen aufzubürden, sondern sie von der begünstigten Allgemeinheit tragen zu lassen. Die Abgrenzung von Sozialbindung und Enteignung könne nicht danach vorgenommen werden, ob es für die Allgemeinheit tragbar erscheine, dem von einem Eingriff Betroffenen wegen der damit verbundenen wirtschaftlichen Nachteile eine Entschädigung zu gewähren.
Die Ausrichtung des Grundeigentums auf das Allgemeinwohl sei auch wegen der Weite dieses Begriffs bedenklich; so könnten sogar arbeitsmarktpolitische Gründe ohne wasserwirtschaftlichen Bezug dem Eigentümer entgegengehalten werden. Die Regelung verschaffe der Verwaltung in großem Umfang die Möglichkeit der unkontrollierten Zuteilung von Nutzungsrechten, die im Grundeigentum angelegt, aber mit einem repressiven Verbot belegt seien.
Das Gesetz verletze im übrigen zumindest insoweit den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, als es dem Grundstückseigentümer selbst dann keinen Rechtsanspruch auf die Benutzung einräume, wenn im Einzelfall Gründe des Allgemeinwohls nicht entgegenstünden. Ein Erlaubnisverfahren mit Verbotsvorbehalt wäre zur Wahrung der öffentlichen Belange gleich wirksam gewesen, ohne ebenso spürbar in die Sphäre des Eigentümers einzugreifen.
Schließlich sei die generelle Ausgliederung des Rechts zur Grundwasserbenutzung aus dem Grundeigentum auch im Hinblick auf die Entschädigungsregelung für Wasserschutzgebiete (§ 19 Abs. 3 WHG) nicht einsichtig. Das Gesetz stufe insoweit vergleichbare Eingriffe in das Grundeigentum ohne einleuchtenden Grund teilweise als Enteignung und teilweise als entschädigungslos hinzunehmende Sozialbindung ein.
d) Bei dieser Rechtslage sei, so meint der Bundesgerichtshof abschließend, die Klärung der Frage, ob die im Wasserhaushaltsgesetz vorgenommene Inhaltsbestimmung des Grundeigentums verfassungswidrig und daher nichtig sei, für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens vorgreiflich. Sei die Regelung teilweise unwirksam, so müsse der Mangel vom Gesetzgeber behoben werden. Die Entscheidung des Rechtsstreits hänge vom Inhalt der Neuregelung ab. Dieser lasse sich wegen der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers nicht so vorzeichnen, daß der zu entscheidende Fall schon jetzt eindeutig dem Bereich der Sozialbindung oder der Enteignung zugeordnet werden könne. "Ein entschädigungspflichtiger Eingriff in eine schutzwürdige Rechtsposition des Klägers muß namentlich deshalb angenommen werden, weil die Versagung der Naßauskiesung hier eine von der Natur der Sache her gegebene und bisher ungestört ausgeübte wirtschaftliche Ausnutzung des Grundeigentums unterbindet und einen eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb beschwert". Die Übergangsregelung der §§ 15 ff. WHG sei für diese Gewässerbenutzung nicht einschlägig, weil sie allein aufgrund des Eigentums ausgeübt worden sei.
III.
1. Der Bundesminister des Innern, der sich für die Bundesregierung geäußert hat, hält die Vorlage für zulässig. Es sei unschädlich, daß der Bundesgerichtshof die Frage offengelassen habe, ob die im Ausgangsverfahren zu beurteilende Naßauskiesung als Gewässerbenutzung im Sinne der zur Prüfung gestellten Vorschriften oder als Gewässerausbau anzusehen sei. Die Zulässigkeit der Auskiesungsmaßnahme richte sich in beiden Fällen zwar nach verschiedenen Vorschriften, inhaltlich aber nach denselben Grundsätzen. Daher seien ohnehin beide Regelungskomplexe in die verfassungsgerichtliche Prüfung einzubeziehen.
In der Sache seien die Bedenken des vorlegenden Gerichts nicht gerechtfertigt. Es sei bereits zweifelhaft, ob die Prämisse zutreffe, daß das Grundeigentum nach § 905 BGB die Verfügungsbefugnis über das auf dem Grundstück vorgefundene Grundwasser umfasse; jedenfalls enthielten die beanstandeten Vorschriften eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Bestimmung von Inhalt und Schranken des Grundeigentums.
Es sei sachlich gerechtfertigt, daß der Gesetzgeber den Zugriff auf das Grundwasser einem repressiven Verbot mit Befreiungsvorbehalt unterworfen habe. Zum einen sei eine haushälterische Bewirtschaftung des in der Natur nach Menge und Qualität nur begrenzt vorhandenen Wassers zur Erhaltung des Lebens und zur Sicherung der wirtschaftlichen Entwicklung des Einzelnen wie der staatlichen Gemeinschaft unverzichtbar. Zum anderen sei die Regelung unabdingbar geboten, weil das Wasser und der Wasserhaushalt gegenüber Verunreinigungen und sonstigen nachteiligen Veränderungen besonders anfällig seien. Ein bloßes Erlaubnisverfahren mit Verbotsvorbehalt reiche zum Schutz des Wasserhaushalts nicht aus.
Das Gesetz führe nicht zu einer "totalen" Sozialbindung des Grundeigentums. Verfügungen, die nicht im Zugriff auf die Gewässer bestünden, seien nicht ausgeschlossen. Außerdem knüpfe die Regelung an die Situationsgebundenheit des betroffenen Grundstücks an. Sei dieses im Grundwasserbereich mit seiner Umgebung so verflochten, daß eine bestimmte Maßnahme das Wohl der Allgemeinheit, insbesondere die Trinkwasserversorgung, gefährde, so könne aus der Eigentumsgarantie nicht das Recht zu ihrer Vornahme hergeleitet werden. Das Verbot treffe den Eigentümer auch nicht "zufällig", sondern ergebe sich aus den besonderen Verhältnissen seines Grundstücks. Im polizeirechtlichen Sinne sei er Zustandsstörer.
Auch der in § 6 WHG verwendete Begriff des Wohls der Allgemeinheit begegne keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Durch die Rechtsprechung (BVerwGE 55, 220 [229]) sei klargestellt, daß zum Wohle der Allgemeinheit im Sinne dieser Vorschrift grundsätzlich nur wasserwirtschaftliche Belange gehörten und andere öffentliche Belange nur zu berücksichtigen seien, soweit das Wasserhaushaltsgesetz sie ausdrücklich in seine Tatbestände einbeziehe. Damit sei ein fester Beurteilungsrahmen gegeben, der auch verfassungsrechtlich angemessen sei.
Für die verfassungsrechtliche Beurteilung sei schließlich ohne Bedeutung, daß der Kläger das Grundstück, für das ihm die Auskiesungserlaubnis verweigert worden sei, bereits 1936 gepachtet und daß er seither dort Kies abgebaut habe. Immerhin sei er 37 Jahre lang in den Genuß der Auskiesungsmöglichkeiten gekommen. Er habe nicht damit rechnen können, daß die rechtlichen Voraussetzungen so lange unverändert bleiben würden.
2. Die Bayerische Staatsregierung hat sich der Stellungnahme der Bundesregierung angeschlossen.
3. Die Landesregierung von Nordrhein-Westfalen hat ein Gutachten von Professor Dr S. übergeben, dessen rechtliche Würdigung sie sich zu eigen macht.
Das Gutachten äußert Bedenken gegen die Zulässigkeit der Vorlage; die aufgeworfenen Fragen seien weithin nicht entscheidungserheblich. Es sei nicht Sache des Bundesgerichtshofs, öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkungen am Maßstab des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG zu messen; dafür seien die Verwaltungsgerichte zuständig. Die Zivilgerichte seien nur zur Entscheidung über Entschädigungsansprüche nach Art. 14 Abs. 3 GG berufen. An diese Beschränkung halte sich der Vorlagebeschluß nicht.
Die Vorlage gebe jedoch Gelegenheit, die beanstandeten Vorschriften an Art. 14 Abs. 3 GG zu messen. Dem stehe nicht entgegen, daß der Bundesgerichtshof die Enteignungsvorschriften nicht als Prüfungsmaßstab bezeichnet habe.
Die zur Prüfung gestellte Regelung sei verfassungsmäßig. Art. 14 Abs. 1 GG gewährleiste zwar einen Kernbestand von Eigentümerbefugnissen ohne Rücksicht darauf, ob sie in einem Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmenden Gesetz förmlich Aufnahme gefunden hätten. Die dem Grundstückseigentümer durch § 905 BGB verliehenen Befugnisse gehörten aber nicht zu dem verfassungsrechtlich geschützten Kernbereich des Eigentumsrechts. Der Gesetzgeber habe mit dieser Bestimmung nicht naturrechtlich vorgegebene Nutzungsbefugnisse umschrieben, sondern den eigentlichen Eigentumsgegenstand nach oben und unten in den Raum erstreckt. Wenn die Nutzung der Erdoberfläche nicht mehr im Vordergrund stehe, sei der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers bei der Bestimmung des Eigentumsinhalts besonders weit.
Die Unterscheidung des Bundesgerichtshofs zwischen Benutzungen, bei denen es auf die Gewinnung oder Nutzung des Grundwassers ankomme, und solchen, bei denen sich der Eigentümer des Grundwassers erwehren müsse, entbehre der sachlichen Rechtfertigung. Die Gefahren für das öffentliche Wohl im Sinne des § 6 WHG, insbesondere für die öffentliche Wasserversorgung, aber auch für eine geordnete Wasserwirtschaftspolitik der Behörden seien in beiden Fällen gleich groß.
Unzutreffend sei auch die Ansicht, daß Grundstückseigentum und behördliches Zuteilungsermessen nicht miteinander vereinbar seien. Fraglich könne nur sein, ob die Abkoppelung bestimmter Befugnisse vom Grundeigentum verfassungsmäßig sei; die Zubilligung eines Bewirtschaftungsermessens an die Behörden werfe keine zusätzlichen verfassungsrechtlichen Fragen auf.
Für den Betroffenen sei es schließlich kein "Zufall", wenn er ein Kiesvorkommen wegen einer gerade in der Nähe seines Grundstücks errichteten Wassergewinnungsanlage nicht ausbeuten dürfe. Die Versagung der wasserrechtlichen Erlaubnis konkretisiere lediglich eine Situationsgebundenheit, die dem Grundeigentum ohnehin bereits anhafte.
4. Der 4. Revisionssenat des Bundesverwaltungsgerichts hält die zur Prüfung gestellten Vorschriften für verfassungsmäßig. Er verweist auf sein Urteil vom 10. Februar 1978 (BVerwGE 55, 220). Dabei sei er davon ausgegangen, daß § 1a Abs. 3 WHG lediglich den vor seinem Inkrafttreten bereits bestehenden Rechtszustand klargestellt habe.
Die durch die Vorschrift bestätigte Inhaltsbestimmung des Grundeigentums habe der Senat für verfassungsrechtlich unbedenklich gehalten. Die Trennung von Gewässerbenutzung und Grundeigentum sei im Hinblick auf den Schutzzweck des Wasserhaushaltsgesetzes gerechtfertigt.
Der Unterscheidung des Bundesgerichtshofs zwischen Gewässerbenutzungen, die auf das Gewinnen und Ausnutzen des Grundwassers gerichtet seien, und solchen, bei denen sich der Eigentümer des Grundwassers erwehren müsse, könne der Senat nicht folgen. Er sei ihr in seinem Urteil vom 10. Februar 1978 mit der Erwägung entgegengetreten, unter wasserwirtschaftlichen Gesichtspunkten spiele es keine Rolle, ob die Gewässerbenutzung um ihrer selbst willen betrieben oder im Zusammenhang mit einer primär anderen Grundstücksnutzung als unvermeidlich nur in Kauf genommen werde.

B.
Die Vorlage ist zulässig.
I.
Das Verfahren der Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG dient dem Ziel, eine verfassungsmäßige Entscheidung in einem konkreten Rechtsstreit zu gewährleisten. Demgemäß ist dieses Zwischenverfahren dann geboten und zulässig, wenn es für die im Ausgangsverfahren zu treffende Entscheidung auf die Gültigkeit der zur Prüfung gestellten Norm ankommt; sie muß für den Ausgang des Rechtsstreits entscheidungserheblich sein. Dies ist nur dann der Fall, wenn bei Ungültigkeit der Norm anders entschieden werden müßte als bei deren Gültigkeit (BVerfGE 46, 268 [283]).
Diesen Erfordernissen genügt der Vorlagebeschluß nur unter der Voraussetzung, daß die Vorlagefrage (§ 81 BVerfGG) dahin gedeutet wird, ob die beanstandeten Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes mit dem Grundgesetz unvereinbar sind, weil es sich um enteignende Normen handele, die keine dem Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG entsprechende Entschädigungsregelung enthalten. Außerdem ist die verfassungsgerichtliche Prüfung im Hinblick auf den dem Ausgangsrechtsstreit zugrunde liegenden Sachverhalt auf § 17 WHG zu erstrecken.
1. Für das Ausgangsverfahren zeigt der Vorlagebeschluß folgende Entscheidungsalternativen auf: Bei Gültigkeit der als Regelung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG zu qualifizierenden Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes sei die Klage abzuweisen; bei Verfassungswidrigkeit müsse der Senat mit der Entscheidung zuwarten, "bis der Gesetzgeber eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Inhaltsbestimmung des Grundeigentums im Verhältnis zum Grundwasser vorgenommen" habe.
Diese Erwägung vermag die Entscheidungserheblichkeit der beanstandeten Vorschriften nicht zu begründen. Bei Zugrundelegung der Rechtsansicht des Gerichts müßte die Klage auch bei Verfassungswidrigkeit der genannten Vorschriften abgewiesen werden. Das Ausgangsverfahren hat einen Entschädigungsrechtsstreit nach Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG zum Gegenstand; hiernach bestimmen sich die Entscheidungsalternativen.
a) Das Grundgesetz hat den ordentlichen Gerichten für den Bereich des Enteignungsrechts eine funktional und inhaltlich begrenzte Entscheidungskompetenz übertragen. Nach Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG haben sie zu befinden, wenn Streit über die Höhe der Entschädigung entsteht. Da das Normenkontrollverfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG einen - wenn auch dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung zugewiesenen - Teil des einheitlichen Ausgangsrechtsstreits darstellt, ergibt sich aus der grundgesetzlichen Rechtswegregelung, daß nur solche Rechtsvorschriften zur verfassungsgerichtlichen Prüfung und nur solche Rechtsfragen (§ 81 BVerfGG) zur Entscheidung gestellt werden können, denen in einem solchen Prozeß rechtliche Bedeutung zukommt. Dagegen können Rechtsfragen, die sich außerhalb des durch Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG gekennzeichneten Kompetenzbereichs ergeben, nicht zum Gegenstand einer Vorlage gemacht werden. Anderenfalls würde das Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG zu einer abstrakten Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG führen, zu deren Einleitung die Gerichte nicht befugt sind. Das Bundesverfassungsgericht kann im Rahmen eines konkreten Normenkontrollverfahrens auch nur über die für das Ausgangsverfahren entscheidungserheblichen Rechtsfragen befinden.
b) Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG ist die prozessuale Ergänzung des in Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG normierten Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Entschädigung. Inhalt und Umfang der vom Betroffenen einklagbaren Entschädigungsansprüche bestimmt das Gesetz (BVerfGE 46, 268 [285]). Das Gericht hat darüber zu befinden, ob dem Enteigneten eine den gesetzlichen Vorschriften entsprechende Entschädigung gewährt worden ist. Hierauf ist die Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte beschränkt. Sie können keine Enteignungsentschädigung zusprechen, für die es an einer vom Gesetzgeber geschaffenen Anspruchsgrundlage fehlt.
Aus der Sicht der Normenkontrolle kommt es somit darauf an, ob dem Rechtsstreit ein den Erfordernissen des Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG entsprechendes Enteignungsgesetz zugrunde liegt. Diese Vorschrift läßt eine Enteignung nur auf gesetzlicher Grundlage zu, die zugleich Art und Ausmaß der Entschädigung regelt; ein Gesetz, das diesen Anforderungen nicht genügt, ist verfassungswidrig (BVerfGE 24, 367 [418]; 46, 268 [287]). Damit können sich im Vorlageverfahren zwei Rechtsfragen stellen: Erstens, ob das Gesetz, auf dem die behördliche Maßnahme beruht und derentwegen eine Entschädigung verlangt wird, eine Enteignungsnorm im Sinne des Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG darstellt, und zweitens - sofern dies bejaht wird -, ob das Gesetz zugleich eine Entschädigung vorsieht.
Insoweit ist zunächst festzuhalten, daß die beanstandeten Vorschriften regeln, unter welchen Voraussetzungen eine Gewässerbenutzung zugelassen werden kann. Hierüber haben die ordentlichen Gerichte jedoch nicht zu befinden. Darüber hinaus kann die Entscheidung eines Rechtsstreits nach Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG nicht davon abhängen, ob ein Gesetz, das nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmt, mit der Verfassung vereinbar ist. Eine solche Fragestellung wäre enteignungsrechtlich ohne Bedeutung, weil sie in keinem Fall - weder bei Gültigkeit noch bei Ungültigkeit der Vorschriften - zur Bejahung einer die Entschädigungspflicht auslösenden Enteignung führen könnte. Die im Vorlagebeschluß zitierte Auffassung des Berufungsgerichts, eine Überschreitung "der Sozialpflichtigkeit ... löse einen Entschädigungsanspruch aus", steht mit dem Grundgesetz nicht in Einklang. Eine inhaltsbestimmende Vorschrift behält auch bei Verfassungswidrigkeit ihren Rechtscharakter als Regelung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG und wandelt sich nicht in eine den Anforderungen des Art. 14 Abs. 3 GG unterliegende Enteignungsnorm (BVerfGE 52, 1 [27 f.]). Eine gesetzliche Vorschrift kann nicht verfassungswidrig und zugleich verfassungsmäßig sein. Demgemäß kann die Anwendung einer solchen Regelung seitens der Behörden keine entschädigungspflichtige Administrativenteignung sein, sondern bleibt in jedem Fall bloßer Gesetzesvollzug, der allerdings mit Rechtsmitteln angegriffen werden kann. Ob dem von einer nichtigen Norm Betroffenen ein etwaiger Folgenbeseitigungsanspruch zusteht, ist im Verfahren nach Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG ebenfalls nicht zu entscheiden.
2. Die Zulässigkeit der Vorlage kann hiernach unter dem Gesichtspunkt der Entscheidungserheblichkeit der beanstandeten Vorschriften nur bejaht werden, wenn auf die dargelegte enteignungsrechtliche Fragestellung abgehoben wird. Diese lautet, ob es sich bei den genannten Bestimmungen des Wasserhaushaltsgesetzes um enteignende Normen handelt, die von Verfassungs wegen einer Ergänzung durch eine Entschädigungsregelung bedürfen.
Wenn der Bundesgerichtshof in den beanstandeten Vorschriften auch eine Regelung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG sieht, die er für verfassungswidrig hält, ergibt jedoch eine Analyse des Vorlagebeschlusses, daß er letztlich vom enteignenden Charakter der angegriffenen Regelung ausgeht, die wegen des Fehlens einer Entschädigungsklausel mit dem Grundgesetz unvereinbar wäre.
Die enteignungsrechtliche Fragestellung der Vorlage kommt unter anderem darin zum Ausdruck, daß das Gericht den durch die Versagung der wasserrechtlichen Erlaubnis eintretenden Verlust der Auskiesungsmöglichkeit mehrfach als Eingriff in das verfassungsrechtlich geschützte Grundeigentum und als Wegnahme einer Eigentumsposition bezeichnet. Die durch die §§ 903, 905 BGB und die "Natur der Sache" bestimmte Rechtsstellung des Klägers werde durch die beanstandeten Vorschriften "entzogen". Der Entzug einer durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleisteten Rechtsposition, der hiernach den materiellen Gehalt der angegriffenen Regelung ausmachen soll, ist aber das typische Merkmal der Enteignung (BVerfGE 52, 1 [27]).
Der Bundesgerichtshof hält es auch keineswegs für verfassungswidrig, daß der Kläger des Ausgangsverfahrens an der Durchführung der in unmittelbarer Nachbarschaft eines Wasserwerks geplanten Naßauskiesung gehindert wurde. Betont wird vielmehr, und zwar wiederholt, daß das Grundgesetz eine solche Maßnahme nicht entschädigungslos zulasse.
Der Bundesgerichtshof sieht sich somit letztlich deshalb an einer für den Kläger günstigen Entscheidung gehindert, weil die beanstandeten Vorschriften nicht zugleich die nach Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG erforderliche Entschädigungsregelung enthalten. Die Prüfung, ob die Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes unter diesem Gesichtspunkt verfassungswidrig sind, erfordert daher, daß die Vorlagefrage entsprechend umgedeutet wird.
Eine solche Umdeutung ist im Blick auf die Funktion der Normenkontrolle, Rechtsklarheit bei verfassungsrechtlich umstrittener Geltung gesetzlicher Vorschriften zu schaffen, gerechtfertigt. Die Frage, ob die öffentliche Hand bei der Anwendung der Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes in Fällen der vorliegenden Art von Verfassungs wegen Entschädigung leisten muß - wie der Bundesgerichtshof in seiner bisherigen Rechtsprechung angenommen hat -, ist von weittragender rechtlicher und wirtschaftlicher Bedeutung. Wie der Beschluß des Senats vom 7. Juni 1977 (BVerfGE 45, 63) zeigt, haben die vorrangig betroffenen Kommunen keine Möglichkeit, in einem verfassungsgerichtlichen Verfahren eine Klärung dieser Rechtsfrage herbeizuführen. Hinzu kommt, daß das Bundesverwaltungsgericht einen vom Bundesgerichtshof abweichenden Standpunkt vertritt.
3. Der Kläger des Ausgangsverfahrens hat die Versagung der wasserrechtlichen Erlaubnis nicht mit der ihm zur Verfügung stehenden Klage angefochten. Die damit sich ergebende Frage, ob in einem solchen Fall ein Rechtsstreit wegen der Höhe der Entschädigung nach Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG überhaupt möglich ist, kann nur ausnahmsweise im Hinblick auf die Besonderheiten des Sachverhalts bejaht werden.
a) Dem von einem enteignenden Eingriff betroffenen Bürger steht - von hier nicht in Betracht kommenden Sonderregelungen abgesehen - nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG in Verbindung mit § 40 VwGO der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten offen. Diese haben den Verwaltungsakt in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht in vollem Umfang auf seine Rechtmäßigkeit zu prüfen (BVerfGE 32, 195 (197) m.N.). Dabei geht deren Prüfungskompetenz über die der ordentlichen Gerichte hinaus. Abgesehen davon, daß sie zu prüfen haben, ob der Eingriff den verfassungskräftigen Voraussetzungen des Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügt (BVerfGE 24, 367 [404 f.]), haben sie insbesondere zu untersuchen, ob die Maßnahme au einer verfassungsmäßigen Grundlage vorgenommen worden ist. Hierzu gehört auch die Feststellung, ob das Gesetz, auf dem der Eingriff beruht, eine Regelung über Art und Ausmaß der zu leistenden Entschädigung enthält. Da ein Gesetz, das dieser Anforderung nicht genügt, verfassungswidrig ist, dürfen die Verwaltungsgerichte ein solches Gesetz nicht anwenden; sie haben vielmehr nach Art. 100 Abs. 1 GG die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Gültigkeit der Norm einzuholen (vgl. zB BVerfGE 25, 112 [114]; 51, 193 [210 f.]; 52, 1 [14]). Wird sie für verfassungswidrig erklärt, so muß der darauf gestützte Verwaltungsakt aufgehoben werden, weil er das Grundrecht des Betroffenen aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG verletzt.
Die Eigentumsgarantie schützt den konkreten Bestand in der Hand des einzelnen Eigentümers (BVerfGE 24, 367 [400]; 38, 175 [181, 184 f.]). Dieser braucht eine Entziehung seiner verfassungsrechtlich geschützten Rechtsstellung nur hinzunehmen, wenn der Eingriff in jeder Hinsicht den in Art. 14 Abs. 3 GG normierten Voraussetzungen entspricht. In einem solchen Fall tritt an die Stelle der Bestandsgarantie eine Wertgarantie, die sich auf Gewährung einer vom Gesetzgeber dem Grunde nach zu bestimmenden Entschädigung richtet (BVerwGE 24, 367 [397]; 46, 268 [285]). Dagegen ist die vom Grundgesetz vorgesehene Folge einer verfassungswidrigen "Enteignung" die Aufhebung des Eingriffsaktes (BVerfGE 56, 249 [266]).
Mit der Eröffnung des Rechtswegs zu den Verwaltungsgerichten hat das Grundgesetz dem von einer solchen Maßnahme Betroffenen mithin die Möglichkeit gegeben, den Verwaltungsakt selbst zu Fall zu bringen, wenn das zugrunde liegende Gesetz wegen Fehlens einer Entschädigungsregelung oder auch aus anderem Grund nichtig ist (vgl. BVerfGE 45, 297 [342 ff.]). Dabei steht ihm als letztes Mittel die Verfassungsbeschwerde zur Verfügung, wenn die Verwaltungsgerichte sich seinem Vortrag, es handele sich um eine verfassungswidrige Enteignungsnorm, nicht anschließen (vgl. z.B. BVerfGE 45, 297 [346]; 53, 336 [349]).
b) Für die Entscheidungskompetenz der ordentlichen Gerichte in Verfahren nach Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG ergeben sich aus dieser Rechtslage folgende Konsequenzen: Sieht der Bürger in der gegen ihn gerichteten Maßnahme eine Enteignung, so kann er eine Entschädigung nur einklagen, wenn hierfür eine gesetzliche Anspruchsgrundlage vorhanden ist. Fehlt sie, so muß er sich bei den Verwaltungsgerichten um die Aufhebung des Eingriffsaktes bemühen. Er kann aber nicht unter Verzicht auf die Anfechtung eine ihm vom Gesetz nicht zugebilligte Entschädigung beanspruchen; mangels gesetzlicher Grundlage können die Gerichte auch keine Entschädigung zusprechen.
Der Betroffene hat hiernach kein Wahlrecht, ob er sich gegen eine wegen Fehlens der gesetzlichen Entschädigungsregelung rechtswidrige "Enteignung" zur Wehr setzen oder unmittelbar eine Entschädigung verlangen will. Läßt er den Eingriffsakt unanfechtbar werden, so verfällt seine Entschädigungsklage der Abweisung. Wer von den ihm durch das Grundgesetz eingeräumten Möglichkeiten, sein Recht auf Herstellung des verfassungsmäßigen Zustandes zu wahren, keinen Gebrauch macht, kann wegen eines etwaigen, von ihm selbst herbeigeführten Rechtsverlustes nicht anschließend von der öffentlichen Hand Geldersatz verlangen.
Die Verweisung auf die Anfechtung des Verwaltungsaktes stellt für den Betroffenen keine unzumutbare Belastung dar. Die Entscheidung, diesen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen, ist nicht schwieriger zu treffen als die, eine Entschädigung einzuklagen. Sie setzt lediglich die Feststellung voraus, ob das Gesetz eine Entschädigung vorsieht.
c) Bei Anwendung der dargelegten Grundsätze ist die Zulässigkeit der Vorlage hier aus folgenden Gründen zu bejahen:
Die Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes sehen im Fall der Versagung einer wasserrechtlichen Erlaubnis keine Entschädigung vor. Gleichwohl konnte der Kläger bei Erhebung seiner Klage vom Vorhandensein einer ausreichenden Entschädigungsregelung ausgehen und deshalb von einer Anrufung der Verwaltungsgerichte absehen.
Als der Antrag des Klägers auf Erteilung der wasserrechtlichen Erlaubnis im Oktober 1973 abgelehnt wurde, hatte der Bundesgerichtshof gerade in zwei Entscheidungen den Anspruch des durch eine derartige Maßnahme an der Auskiesung gehinderten Grundstückseigentümers auf Zahlung einer Enteignungsentschädigung anerkannt (Urteil vom 25. Januar 1973, BGHZ 60, 126; Urteil vom 5. Juli 1973, Zeitschrift für Wasserrecht [ZfW], 1975, S. 45; vgl. BVerfGE 45, 63). Die Grundlage des Anspruchs sah das Gericht in einer entsprechenden Anwendung des für Wasserschutzgebiete geltenden § 19 Abs. 3 WHG. Davon ist es erst in der hier zu beurteilenden Vorlage abgegangen. Unter diesen Umständen hatte der Kläger keinen Anlaß, die von ihm hingenommene Versagung der Erlaubnis mit der Begründung anzufechten, es fehle die von der Verfassung geforderte Entschädigungsregelung.
d) Zusätzlich ist auf folgendes hinzuweisen: Dem Wasserhaushaltsgesetz ist keine rückwirkende Kraft beigelegt. Deshalb kommen - nach den Grundsätzen über die zeitliche Geltung von Rechtsnormen - seine Vorschriften über das Erlaubnisverfahren und Bewilligungsverfahren für solche Gewässerbenutzungen zur Anwendung, die erstmalig nach dem Inkrafttreten des Gesetzes verwirklicht werden sollen. Ein solcher Fall liegt dem Ausgangsverfahren aber nicht zugrunde. Es geht vielmehr um eine Gewässerbenutzung, die bereits seit 1936 ausgeübt worden ist. Für solche alten Benutzungen gilt § 17 WHG. Dieser sieht unter bestimmten Voraussetzungen einen Anspruch auf Bewilligung vor (§ 17 Abs. 2 WHG); für den Fall, daß einer Bewilligung die Hinderungsgründe des § 6 WHG entgegenstehen, billigt das Gesetz eine Entschädigung zu. Das vorlegende Gericht hat dieser Überleitungsregelung keine Bedeutung mit der Begründung beigemessen, die Wasserbenutzung sei "lediglich aufgrund des Eigentums ausgeübt" worden. Das soll besagen, daß bei solchen "Eigentümernutzungen" kein Anspruch auf eine Bewilligung bestehe und deshalb auch bei Versagung der Bewilligung ein Entschädigungsanspruch ausscheide.
Das wird aber dem Sachverhalt nicht gerecht. Im Kern geht das ganze Verfahren um die Frage, ob es mit der Verfassung in Einklang steht, daß für alte Nutzungen dieser Art weder ein Anspruch auf Bewilligung noch ein Entschädigungsanspruch besteht. Unter diesem Gesichtspunkt hätte § 17 WHG zum Gegenstand einer Vorlage gemacht werden können.
II.
Die Vorlage ist auch nicht deshalb unzulässig, weil der Bundesgerichtshof die Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes über Gewässerbenutzungen zur Prüfung stellt, es aber gleichzeitig als fraglich bezeichnet, ob das von ihm zu beurteilende Kiesabbauvorhaben als Gewässerbenutzung oder als Gewässerausbau anzusehen sei. Danach könnte zweifelhaft sein, ob die zur Prüfung vorgelegten Normen im Ausgangsverfahren entscheidungserheblich sind.
Die insoweit bestehenden Bedenken können nicht mit der Erwägung ausgeräumt werden, die Rechtsstellung des Grundstückseigentümers sei beim Ausbau eines Gewässers nicht besser als bei einer Gewässerbenutzung. Sie besagt lediglich, daß die Vorschriften über den Gewässerausbau ebenfalls keine Entschädigungsregelung enthalten, aber nichts über den Rechtscharakter der Ausbaumaßnahmen, die das Gesetz in bezug auf Voraussetzungen und Rechtsfolgen keineswegs wie die Benutzung regelt. Da die Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG dem zuständigen Gericht die verfassungsmäßige Entscheidung eines bestimmten Rechtsstreits ermöglichen soll, kann dieses Ziel nur erreicht werden, wenn das vorlegende Gericht genau diejenigen Vorschriften zur verfassungsgerichtlichen Prüfung stellt, die im Ausgangsverfahren anzuwenden sind und von deren Gültigkeit die Entscheidung abhängt. Die Auffassung des Bundesministers des Innern, beide Komplexe seien in die verfassungsgerichtliche Prüfung einzubeziehen, trifft hiernach nicht zu.
Gleichwohl ist die Zulässigkeit der Vorlage zu bejahen: Nach der im Vorlagebeschluß vertretenen Ansicht hängt die rechtliche Qualifizierung des im Ausgangsverfahren zu beurteilenden Abbauvorhabens davon ab, ob auf Dauer ein See entstehen oder ob das Baggerloch wieder zugefüllt werden sollte. Zu dieser Tatsachenfrage hat das Berufungsgericht keine Feststellungen getroffen. Auf der Grundlage der früheren Rechtsprechung, die die Naßauskiesung als Gewässerbenutzung betrachtet (vgl. BGHZ 60, 126 [127f], bestand hierzu auch kein Anlaß. Damit war es dem Revisionsgericht nach